國土部出手控“鬼”預防中國“鬼城”增加
近期發(fā)布“中國大陸城市‘鬼城’指數排行榜(2014)”。其中，“鬼城”指數位居前十位的城市是二連浩特、欽州、拉薩、嘉峪關(guān)、井岡山、威海、錫林浩特、嘉興、石嘴山、三亞。
這一榜單最終選取了排名靠前的50個(gè)城市。據榜單負責人稱(chēng)，這些城市基本符合標準排名對于“鬼城”、“空城”的判定標準，即城區人口與建成區面積的比值均低于0.5或稍微高于0.5。按照這一指標體系，中國未來(lái)可能會(huì )出現近50座“鬼城”。
這個(gè)標準的理論依據來(lái)自國家住建部的占用地標準—每一平方公里建成區容納1萬(wàn)人口。榜單負責人表示，根據此標準，標準排名以城區人口與建成區面積的占比來(lái)計算一個(gè)城市成為“鬼城”或“空城”的可能性，并將這一數值稱(chēng)為“鬼城指數”。
比如，一個(gè)城市的建成區面積為100平方公里，按照占用地標準，這個(gè)城市容納的城區人口應該為100萬(wàn)人，如果目前該城區僅有50萬(wàn)人，而該城市對外來(lái)人口的吸引力并不強的話(huà)，短時(shí)間內難以達到100萬(wàn)人的容納量，就很可能淪為“鬼城”、“空城”。
面對可能出現的大量“鬼城”、“空城”有關(guān)部門(mén)開(kāi)始控“鬼”。國土資源部近期下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)土地節約集約利用的指導意見(jiàn)》。國土部規劃司司長(cháng)董祚繼向媒體表示，目前城市新區擴張問(wèn)題比較嚴重，“今后我們將嚴控城市新區用地，能不批就不批”。
過(guò)去五年中國新建了50個(gè)溫州城
“鬼城”的出現與中國城市過(guò)去五年來(lái)的擴城大躍進(jìn)有關(guān)。國土資源部2013年的一項調查顯示，全國391個(gè)城市的新區規劃人均城市建設用地197平方米，已建成區人均城市建設用地達到161平方米，遠遠超過(guò)人均100平方米的國家標準。
規劃新城新區已成為難以遏止的地方?jīng)_動(dòng)。今年4月21日，據國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心調查顯示，90%的中國地級市正在規劃新城新區，部分城市新城總面積已達建成區的七八倍，“空城”、“睡城”、“死城”等現象頻現。
國家發(fā)改委城市和小城鎮改革發(fā)展中心課題組2013年調查了12個(gè)省區的156個(gè)地級市和161個(gè)縣級市。調查發(fā)現，90%以上的地級市正在規劃建設新城新區。此外，12個(gè)省會(huì )城市一共規劃建設55個(gè)新城新區，有一個(gè)省會(huì )城市甚至要新建13個(gè)新城區。
榜單負責人透露，根據他們的研究發(fā)現，2008年到2012年五年間，中國設市城市的建成區面積增加了0.97萬(wàn)平方公里，相當于新建了50個(gè)溫州城(截至2012年底，溫州建成區面積為204平方公里)。如果以城市建設用地面積來(lái)算，結果將更加驚人。
過(guò)去十年，中國正進(jìn)入城市急劇擴張的時(shí)期。中國城市規劃設計研究院副院長(cháng)楊保軍表示，當一個(gè)國家城市化水平達到30%至70%，就意味著(zhù)其已擺脫起飛期，進(jìn)入發(fā)展期，城市規模急劇擴張，也就有必要進(jìn)行城市擴建了。但對中小城市而言，盲目擴建并不妥當。
該榜單課題組搜集了全國657個(gè)設市城市過(guò)去五年中的建成區面積數據，在此基礎之上計算出“中國城市過(guò)去五年年均擴城率排行榜(2014年)”，并最終截取了排名在前50位的城市。進(jìn)入年均擴城率前50的城市中，大多為楊保軍所稱(chēng)的中小城市。
榜單負責人表示，據統計，中國城市過(guò)去五年的年均擴城率為5.34%。而在年均擴城率榜單中位居前十位的城市為廣東汕尾、江蘇南通、海南三亞、內蒙古通遼、四川達州、寧夏吳忠、四川瀘州、山東德州、山東濟寧、福建泉州。
據中國人民大學(xué)土地政策與制度研究中心主任葉劍平透露，2000年—2010年十年間，全國城鎮建成區面積擴張了64.45%。而這一趨勢正在由省會(huì )城市向地級市以及縣級市下沉。標準排名的擴城率榜單進(jìn)一步驗證了此現象。
如果以過(guò)去五年中國城市建成區增加面積的絕對值來(lái)計算，排名前十的基本都為特大城市或大城市，符合中國城市化進(jìn)程規律。這十個(gè)城市分別為：重慶、蘇州、東莞、烏魯木齊、廣州、北京、合肥、天津、長(cháng)春和大連。
北上廣深等一線(xiàn)城市引領(lǐng)一批二線(xiàn)省會(huì )城市占據了此榜單的主要位置。這說(shuō)明，未來(lái)中國新型城鎮化的主力依然會(huì )是這些特大城市和大城市。經(jīng)濟活力和對外來(lái)人口的吸引力是這些城市建成區面積不斷擴大的重要因素。
標準排名的研究同時(shí)發(fā)現，吉林、常熟、雞西、十堰、雙鴨山、潮州、平?jīng)?、延吉、丹江口、滿(mǎn)洲里等十個(gè)城市，在過(guò)去五年當中建成區的面積增長(cháng)幾乎為零。這從另一個(gè)角度說(shuō)明，這些城市過(guò)去五年間缺乏經(jīng)濟增長(cháng)活力。
5.34%的擴城率或致50座“鬼城”
目前中國尚未從立法層面對城市規模概念進(jìn)行定義。但2010年，一個(gè)新的對城市規模判定的標準獲得了學(xué)界認可：人口50萬(wàn)以下的為小城市，50萬(wàn)~100萬(wàn)的為中等城市，100萬(wàn)~300萬(wàn)的為大城市，300萬(wàn)~1000萬(wàn)的為特大城市，1000萬(wàn)以上的為巨大型城市。
仇保興在國家住建部副部長(cháng)任內曾呼吁，中國城市規劃絕不能步美國后塵即大幅降低單位土地面積上的人口密度，造成嚴重的能源、生態(tài)、耕地等資源的浪費。他稱(chēng)，中國人口眾多，必須選擇緊湊型城鎮的發(fā)展模式，堅持每一平方公里建成區1萬(wàn)人口的占用地標準。
根據國家住建部這一占用地標準，城市規模也可以按照建成區面積大小來(lái)定義，即建成區面積50平方公里以下的為小城市，50~100平方公里的為中等城市，100~300平方公里的為大城市，300~1000平方公里的為特大城市，1000平方公里以上的為巨大型城市。
按前述的擴城面積，過(guò)去五年，中國設市城市的城區人口僅增加了0.35億人，以住建部一平方公里建成區容納一萬(wàn)人的城市標準，新建的0.97萬(wàn)平方公里需要容納0.97億人，這意味著(zhù)，仍有0.62億的人口容納缺口，當然也意味著(zhù)將有一批城市成為“鬼城”。
根據這一標準，榜單最終選取了排名靠前的50個(gè)城市，其城區人口與建成區面積的比值均低于0.5或稍微高于0.5，意味著(zhù)中國未來(lái)可能會(huì )出現近50座“鬼城”。
榜單負責人稱(chēng)，他們的研究發(fā)現，媒體報道過(guò)的昆明、鄭州、天津等地“鬼城”、“空城”現象或為短時(shí)間的現象甚至假象，更準確而言，應該是這些城市的新城區發(fā)展處于過(guò)渡期，以這幾個(gè)城市的經(jīng)濟活力和城區人口總量來(lái)看，未來(lái)不太可能成為“鬼城”、“空城”。而媒體關(guān)注的鄂爾多斯、威海、三亞等城市的“鬼城”、“空城”現象，按照該榜單標準，的確屬于“鬼城”、“空城”范疇。在上榜的一些旅游城市中，外來(lái)人口多為游客，無(wú)法形成支撐當地經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的穩定力量，其城市擴張很可能導致“鬼城”、“空城”現象。三亞的“候鳥(niǎo)城市”現象便說(shuō)明了這一點(diǎn)。
“鬼城”現象已經(jīng)引起了國家有關(guān)部委的注意。國土資源部近期下發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)土地節約集約利用的指導意見(jiàn)》。去年以來(lái)，國土部配合發(fā)改委等部門(mén)研究制定了《城市新區設立審核辦法》。國土部規劃司司長(cháng)董祚繼向媒體表示，目前城市新區擴張問(wèn)題比較嚴重，“今后我們將嚴控城市新區用地，能不批就不批”。
按照相關(guān)要求，今后國土部將嚴格核定各類(lèi)城市新增建設用地規模，適當增加城區人口100萬(wàn)~300萬(wàn)的大城市新增建設用地，合理確定城區人口300萬(wàn)~500萬(wàn)的大城市新增建設用地，從嚴控制城區人口500萬(wàn)以上的特大城市新增建設用地。 | 
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